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中國政法大學何啟豪:網絡互助的法律邊界和監管思路

2019-09-09 16:42 中國發展網
商業保險 法律邊界 監管

摘要:然而,我國的商業保險普及度并不高。截止到2017年末,商業險的滲透率僅為9.1%,公眾的接受度始終不高,商業健康險不成規模,缺乏資源和話語權。在這樣的背景下,網絡互助異軍突起。

互助不是一個新話題,早在古埃及、古羅馬已有之。到了中世紀西歐,互助成為了行會組織最重要的功能之一。但是,網絡互助卻是一個新話題。它有什么樣的功能,為什么在保險業高度發達的今天還會如此大規模地發展起來,它在商業上和法律上應如何定性,監管框架應該如何建構。

網絡互助從哪兒來?

討論網絡互助,要放在健康保障體系的背景下看。現有體系仍存在較多問題。一是,老百姓醫療負擔過重。2017年的數據人均每次住院花費1萬3千元,占當年人均可支配收入的50%以上。如果遇到重大的疾病,比如說癌癥,花費更會飆升上去。二是,社會醫療保障缺口比較大,根據瑞再2018年發布的亞洲社會醫療保障缺口報告,中國內地健康保障缺口達到8050億美元,而且未來這個數字只會擴大不會下降。三是,醫療衛生體制改革并不順暢,醫療社會總成本在持續升高。

解決這些痛點,需要社會健康保障力量承擔更重要的角色,以減輕國民的醫療負擔,同時控制醫療的成本。然而,我國的商業保險普及度并不高。截止到2017年末,商業險的滲透率僅為9.1%,公眾的接受度始終不高,商業健康險不成規模,缺乏資源和話語權。在這樣的背景下,網絡互助異軍突起。

俄羅斯學者克魯泡特金在《互助論:進化的一種因素》一書中寫到,互助是人類的本能,也是推進社會發展的重要因素之一。但是,傳統互助跟保險公司相比,缺乏概率論與統計學等科學精算制度的支撐,在管理環節上往往只是依靠經驗,許多互助社面臨著破產或者是欺詐的指控。19世紀,英國出臺了面向互助社的監管暫行規則;在法律層面承認互助社的法人地位,并開始加強對互助社的全面監管。在美國,有專門的法規對互助會進行規范。在行政監管關系上,互助會受各州保監局的監管。

在中國,也存在多種形式的互助。如漁業互助。一些具有共同要求和面臨同樣風險的漁業從業者自愿組織起來,以分攤金的形式預交風險損失補償。目前形成了政府引導、協會運作、漁民互助的模式。管理機構為中國漁業互保協會,其前身是中國漁船船東互保協會。這個協會是非營利性質的,跟商業保險公司不一樣,所產生的互保會費結余,不用于分紅,而用于補充風險準備金,增強它的償付能力。

網絡互助的定義與性質

那么,當前熱議的網絡互助又是什么呢?

我們試著下一個定義:網絡互助是以自愿加入為前提,依靠互聯網技術重構信任機制,并保障規則的有效執行,通過會員之間損失共擔的方式,提供健康風險保障的普惠性互助行為。網絡互助具有鮮明的互聯網金融特征。傳統金融的風險分擔機制造成越需要保障的人群,獲得保障成本越高。網絡互助的時代價值,就在于它利用互聯網提供了新的產品形態,使信息的傳遞更透明,降低了窮人獲得風險保障的成本。

網絡互助的興起和發展,體現了我國現階段新技術背景下公眾日益增長的健康風險保障需求與相對滯后市場供給之間的矛盾。相對滯后的市場供給有兩個層面,一個是健康險現在發展還比較弱;另一個是,有歷史的欠賬:我國小額壽險發展缺位。小額壽險在美國叫做Industrial life insurance,它的特點在于保額低、不體檢、保費低而且是月交,非常適合工業化早期廣大勞動階層,是典型的保障型而不是儲蓄型保險產品。

網絡互助存在的問題

網絡互助發展的很快,一定程度上解決了健康保障不足的問題。但它本身也帶來了很多爭議。例如:

第一,經營比較混亂。有的互助平臺主打便宜,30萬元額度保障、不要錢,加入互助,倒送3元紅包。有的互助平臺扣了用戶大量互助金,卻連一次像樣的受助人公示都沒做過。另外一家已開展9個月,匯集數十萬人,數百萬元互助金的平臺,竟無一人申請到救助。

第二,產品不定型,幾乎沒有門檻。一些平臺推出匪夷所思的產品,例如一個“糖尿病互助計劃”,19元加入,最高賠30萬,不管是不是患糖尿病都能夠賠。這種產品很明顯是不可持續的,說句不好聽的話,詐騙嫌疑非常大。可能導致更嚴重的破產、清退,甚至卷款跑路。

第三,商業模式不清晰。網絡互助最大的商業風險,是道德風險和逆向選擇。道德風險不用解釋,只要有機會占便宜的地方就會有。逆向選擇的意思是,越需要健康保障的人,或者是有更大風險的人越愿意加入,導致這個平臺充斥著越來越多高風險的人。久而久之,造成有分攤能力的會員流失,陷入惡性循環。

第四,線上擴張與線下理賠有待平衡。網絡互助平臺不可能對每一起事件進行充分調查,因為調查、理賠很花費成本和精力;但是如果不進行充分調查,又可能出現更多的騙保事件,導致成本直接轉嫁到所有會員身上。如果線上拼命擴張運營,而線下卻對逆向選擇和道德風險缺乏制約,那么未來可能存在很大的隱患。

監管缺位與自律乏力

針對網絡互助產生的問題,簡單回顧一下監管部門截止到目前兩次比較大的動作。

第一次是保監會在2015和16年的“風險提示”和“專項整治”。保監會于2015年發布了一個《關于互助計劃等類保險活動的風險提示》。2016年發布了《關于開展以網絡互助性是非法從事保險業務專項整治工作的通知》。監管主要的目的,是嚴格劃清互助計劃與保險產品的界限,防范消費誤導。

第二次是2018-2019年,針對具體個案、也就是相互寶采取的監管動作。2019年4月12日銀保監會就相互保事件對信美人壽作出了處罰決定。有意思的是,它處罰的對象是信美人壽。監管層仍然試圖嚴格劃清互助與保險的界限,凈化其所監管的互聯網保險市場。

但是,這兩次監管行動劃清了保險與互助的界線,但是沒有解決網絡互助這個產品自身定位的問題。

在缺乏監管的情況下,行業尋求自律管理。早在2016年的時候九家網絡互助平臺就共同簽署了《中國網絡互助行業自律公約》,從經營和宣傳兩個方面著力規范互助平臺的行為。

但是這個互助公約缺陷非常的明顯:

第一,沒有實質的責任條款;只是在自律公約的執行一章規定“各單位應充分尊重和自覺履行”,約束力不足。對于一個自律公約來講,不劃出底線和紅線,實際上是沒有意義的。公約最重要的價值就是保持整個行業的最低標準,如果有害群之馬破壞了規矩,不需要監管部門出手,行業自律組織就會“清理門戶”,讓違規者活不下去。但是這個公約沒有體現出這一點,這是非常遺憾的。

第二,在網絡互助計劃定位上,只是強化和保險產品的自我區隔,并沒有闡明和其他保險產品的異質性,并沒有充分闡明網絡互助計劃的豐富內涵。強調跟保險不一樣,一定程度上利用了大家對保險的排斥心理,尤其是對于中下階層來講,大部分人一方面買不起保險,另一方面不信任保險。它和保險做一個區隔,一定程度上可以吸引不喜歡保險的這批人的青睞,但是也喪失了對自己做一個很好的豐富內涵的宣示一次機會。

第三,在自律監管規則的具體構建上,僅通過兩個條文粗略框定了網絡互助平臺的行為界限,缺乏精確、周延、可操作性強的行為指引。這個是2016年出臺的,2016年正是整個行業剛剛爆發的時候,整個行業并沒有出現大的參與者,水滴沒有上規模,相互保也沒有出現,導致整個行業的自律公約缺陷比較多。

現在網絡互助發展到這個階段,已經出現了幾家甚至十幾家比較大的網絡互助組織或者平臺,這時候這些大的平臺有義務自我進行規范市場,自我規范行業。我們學術界希望互助平臺可以共同的起草《互助公約2.0》版本。

新業態需要全新的監管框架

現在對網絡互助的發展有三種預測:

一是網絡互助的本質還是類保險,最終應該向保險特別是相互保險靠攏。這叫作“棄暗投明”。很多學者贊同這個思路。

二是轉型為純公益性的組織,走慈善的路線;

三是繼續以網絡互助平臺的形式深入并升級發展。

首先,網絡互助并不是公益,民政部2017年7月就頒發了《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本管理規范》和《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本管理規范》兩個文,這兩個文件明確了公開募捐信息不應該與商業籌款、商業捐款、網絡互助、個人籌資混同。

另一方面,網絡互助也不是保險,原因如下:

第一,經營原理不同;從保險基本屬性來看,保險的基本屬性是風險轉移,從被保險人轉移到保險人。然而網絡互助的基本屬性是風險分攤,不具備風險轉移的本質。

第二,合同性質不同;網絡互助是群體公約,保險是私人契約,千人千合同,每個人的條件和責任都不一樣;一對一,多對多,在性質上有很大的差別。

第三,經營模式不同;目前網絡互助的主流是先賠付后分攤,然而這不符合《保險法》第14條的規定:“合同成立后,投保人按照約定要先交保費,保險人按照約定的時間開始承擔保險責任。”這種先賠付后分擔任務模式,和保險法對經營模式的規定完全不同。

前面對網絡互助進行過定義,它不是保險,而應該是一種金融服務,是一種充分利用互聯網、大數據、區塊鏈等技術,發揮互助優勢,整合各類服務的現代互助。對于這種新業態,監管上應該如何應對呢?三點建議:

一是進行行為監管,防范侵害網絡互助計劃參與人合法權益。網絡互助的參與,本身是平臺對參與人提供的一項服務。監管與司法應當防止平臺違反服務契約,侵犯網絡互助參與人的合法權益,尤其針對事先收費的互助平臺,更應該加強監管。

二是進行保證金監管,防止網絡互助平臺,尤其是中小平臺(相對封閉、資金來源單一),由于資金不足導致難以持續經營。甚至出現平臺跑路、欺詐的情況。

三是系統性風險監管;這主要是針對大型的網絡互助平臺,坐擁幾千萬、上億會員的平臺,監管部門應關注其商業運行的持續性。避免因其出現風險導致更大的社會問題。

總體上說,應當支持網絡互助的發展,鼓勵其利用科技手段,真正成為普惠、現代的一個互助模式,發揮其對社會保障、特別是長尾人群的保障功能。監管部門應該目光更長遠一點,看清楚個別違約行為不等于全行業的生態惡化;最重要的是盡快出臺保障網絡互助規范發展的法律法規,一方面激勵平臺正向發展,另一方面維護保障互助成員的利益,為平臺與參與者提供多方共贏的制度保障。

(作者為中國政法大學國際保險法研究中心(籌)執行主任。本文系作者參加2019年8月29日“網絡互助法律定位與監管模式”研討會的講話,經作者授權摘編發表。)

責任編輯:唐雅麗


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