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公共數據開放立法 把皇冠上的明珠還給社會

2019-10-16 16:10 經濟參考報 羅培新 常江
數據開放 公共數據 政府信息

摘要:確保數據的安全使用、保護數據主體的合法權益,是辦法從起草之初就特別關注的問題。辦法總則開宗明義,明確市、區人民政府及各相關部門在公共數據開放過程中,應當落實數據安全管理要求,采取措施保護商業秘密和個人隱私,防止公共數據被非法獲取或者不當利用。

政府掌握的公共數據,如何向社會開放,是一個宏大的現代立法命題。于2019年10月1日起施行的《上海市公共數據開放管理辦法》,回應了這一命題。

把皇冠上的明珠還給社會

什么是數據開放?2006年英國《衛報》發表了題為“把皇冠上的明珠還給我們”的文章,拉開了英國數據開放運動的序幕。作者把公共數據比作“皇冠上的明珠”,以凸顯其中所孕育的價值。這些數據是在政府開展行政管理和公共服務中形成的,是政府與企業、公眾的管理服務互動中產生積累的。將這些數據開放出來,不僅有利于提高政府自身的治理能力和水平,更重要的是,將為數字經濟的發展提供“原料”,釋放出巨大的經濟和社會效能。

為什么不少買了緊身褲的人,不久后又買了新的手機屏幕?乍一看,這個問題沒頭沒腦,但有互聯網企業通過長期的數據積累研究發現,購買緊身褲的人,由于無法把手機放入貼身的口袋中,而經常導致手機掉在地上,造成手機碎屏。因而,大數據顯示,近期買過緊身褲的人,有很大的概率會在未來購買新的手機屏幕。

大數據時代,強調的是關聯關系,而不是因果關系。例如,中國某個縣政府發現,近期到藥店購買感冒藥的人明顯增多,并且持續數日之久,于是預判流感有可能爆發,接著采取了針對性預防措施。有數據利用者基于美國交通統計局、聯邦航空局交通管制中心、美國氣象局以及航班運行狀況信息網站的數據,開發出航班晚點預報系統,能夠比航空公司的正式通知提前告知用戶,而且預測的結果和真實情況相差無幾。

這一切的美好,政府所做的,只是開放了相關數據而已。

基于同樣的理念,上海市經信委主辦的數據開放創新應用大賽(SODA),也產生了許多優秀的應用案例。一個數據利用團隊利用交通部門開放的道路交通數據,開發了一個名為逆向鬧鐘的應用。其設計思路是通過對道路交通情況的預測,反推出合理的出行時間,再反推出合適的起床時間,自動設定鬧鐘提醒,建立一種全新的出行規劃模式,實現為居民提供行程規劃的服務系統。

數據開放的國外立法及政策

公共數據開放,由誰來開放?向誰開放?開放什么?錯誤數據的開放帶來損失,由誰來承擔責任?唯立良法,方謀善治。

美國政府的數據開放政策,始于2009年奧巴馬總統發布的主題為《透明和開放政府》備忘錄,要求“政府數據最大程度地向公眾及創新公司開放”。同年制定的《開放政府指令》作為行政命令,向各級政府部門提出了具體的開放要求。在城市層面,紐約市通過地方立法、專門政策、行政指令等多種形式構建了較為完整的政府數據開放體系。2013年紐約制定了《數據開放法案》,規定了公共數據集的可獲取性、開放平臺管理、法律責任、技術規范、機構職責等內容。

有關國際組織在這方面也發布了不少報告、指南。總部位于英國的開放知識基金會下設的開放政府工作組(Open Government Working Group)于2007年提出了政府數據獲取和開放的八項原則:完整性、原始性、及時性、可獲取性、可機讀、非歧視性(向所有主體一視同仁地開放)、非私有性(數據是可獲得的,無任何實體有權排除他人使用)以及免于授權(數據不受版權、專利、商標或貿易保密規則的約束)。

上海的數據開放立法來了

即使從全球的視角來看,上海的公共數據開放工作也可圈可點。上海社科院信息研究所2019年9月發布的全球重要城市開放數據指數,選擇了當今世界發展最具規模的且建有城市級開放平臺的27個城市,上海的總體排名位居第五。

在制度建設層面,2018年9月,上海市以市政府令的形式出臺了《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》(市府9號令)。根據國際企業家們的建議,再結合上海自身的實踐和立法基礎,上海開始考慮出臺一部專門規范政府數據開放的立法。

2018年12月26日,上海市司法局召開上海市公共數據開放管理辦法立法座談會,有來自普華永道、達能集團、羅氏、諾華、美亞保險、匯豐銀行、歐萊雅等公司的相關人員。2019年1月16日,立法團隊飛赴素有“數融萬物,智創貴州”美譽的貴州省,學習相關經驗。在貴州,精準扶貧的致貧原因分析、政府采購等公共資源分配過程中的異常行為監測,政府部門共享數據降低制度性交易成本、向市場開放政府數據助力經濟發展社會進步,貴州都做了很好的嘗試,也獲得了黨和國家領導人的肯定和贊許。從貴州回來后,我們赴北京拜會了國家有關部門,并聽取了專家學者的意見。

經過大半年的調研、起草、征詢意見等環節,百般磨礪之下,2019年8月29日,應勇市長以市長令的形式簽發了《上海公共數據開放暫行辦法》,這是全國第一部專門規范公共數據開放的地方立法。

公共數據開放不等同于政府信息公開

公共數據開放和政府信息公開,到底是什么關系?這是立法起草過程中爭論頗多的一個關鍵問題。公共數據開放是否要適用政府信息公開條例?

從建立數據開放制度的立法目的來理解,我們認為,所謂公共數據開放中的“數據”是指第一手的原始記錄,未經加工與解讀,而“信息”更多的是指經過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的產品。政府信息公開與公共數據開放,存在著以下差異:

一是價值不同。政府信息公開,其主要目的是保障公眾的知情權和監督權,提高政府透明度,促進依法行政,側重于其政治和行政價值;而公共數據開放則強調公眾對政府數據的利用,重在發揮政府數據的經濟與社會價值,促進數字經濟發展,打造智慧城市。可以簡單地說,信息公開是1.0版,滿足的是民眾的基本知情權問題,而公共數據開放是2.0版,解決的是更好更快地發展的問題。

二是客體不同。數據開放強調的是數據集的開放,是由數據所組成的集合,通常以特定的文件格式出現,以適于機器讀取。

三是對象不同。信息公開的對象是社會公眾,對其身份、能力沒有要求;數據開放更偏向有數據處理能力的用戶,或者從事各種服務開發、學術研究的機構和個人。

四是責任不同。政府信息公開的工作重點在于政府一方,公開信息后即已實現工作目標,而數據開放則需要政府和利用者雙方同時著力,開放數據本身并未徹底完成這項工作,使數據被社會充分開發利用才是根本目的。

因而,公共數據開放不宜適用政府信息公開的相關規定,而應當在現行的政府信息公開規則之外,建立一套專門的、體現數據開放特點的制度。

誰來開放和如何開放

2013年G8峰會上,美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、日本、俄羅斯八國簽署了開放數據憲章。開放數據憲章作為政府間的協議,提出了五項開放原則(默認數據開放原則、數據質量和數量原則、人人可用原則、為改善治理發布數據原則、為激勵創新發布數據原則),從而為世界其他國家、地區和有關國際組織開放數據提供了指引。上海的立法基于操作性的考慮,重在明確數據開放責任主體和開放重點范圍。

誰來開放

對于數據開放主體,本著分級開放、各負其責的理念,明確市人民政府各部門、區人民政府以及其他公共管理和服務機構(統稱為數據開放主體)分別負責本系統、本行政區域和本單位公共數據的開放。這一規定明確了確定數據開放主體的基本原則,同時,為了避免責任不清甚至相互推諉的問題,辦法還明確在公共數據資源目錄中列明數據開放主體。

在開放范圍方面,考慮到數據開放工作畢竟仍處于起步階段,無論從必要性還是準備度來看,都無法立即將公共數據全部對外開放。為此,辦法確立了數據價值優先的原則,由主管部門根據本市經濟社會發展需要,確定年度公共數據開放重點。與民生緊密相關、社會迫切需要、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大的公共數據,優先納入公共數據開放重點。

在哪里開放

從各國數據開放的實踐來看,有一個共同的做法,就是建立統一的數據開放平臺。通過平臺匯聚所有列入開放范圍的公共數據,并提供CSV、HTML、XML、RDF等格式的文件下載,或者提供API接口。有的平臺還支持RSS技術以及數據信息的訂閱,并提供相應的網站代碼以供不同種類RSS閱讀器的使用。

例如,美國2009年建立了聯邦政府數據開放平臺(www.data.gov),截至2019年8月底,已經匯聚并對外開放超過20萬條的聯邦政府數據集。不少城市還建立了市級層面的數據開放平臺。如紐約市的數據開放平臺(opendata.cityofnewyork.us),由紐約市長數據分析辦公室(Mayor’s Office of Data Analytics,MODA)和信息技術和電信部(Department of Information Technology and Telecommunications,DoITT)聯合建立,紐約市100余個政府部門和公共機構均在該平臺提供數據開放服務。

上海的辦法也同樣明確,建設全市統一的數據開放平臺,所有的數據開放主體均應當通過開放平臺開放公共數據,原則上不再新建獨立的開放渠道。

如何開放

不同的公共數據,其安全管理、信息保護、開發應用的要求,均存在較大的差異。為此,辦法確立了公共數據分類分級管理制度,要求主管部門結合公共數據安全、個人信息保護和應用要求等因素,制定本市公共數據分級分類規則。數據開放主體應當按照分級分類規則,結合行業、區域特點,制定相應的實施細則,并對公共數據進行分級分類,確定開放類型、開放條件和監管措施。

對涉及商業秘密、個人隱私,或者法律法規規定不得開放的公共數據,列入非開放類;對數據安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續獲取的公共數據,列入有條件開放類;其他公共數據列入無條件開放類。

安全保障和權益救濟

確保數據的安全使用、保護數據主體的合法權益,是辦法從起草之初就特別關注的問題。辦法總則開宗明義,明確市、區人民政府及各相關部門在公共數據開放過程中,應當落實數據安全管理要求,采取措施保護商業秘密和個人隱私,防止公共數據被非法獲取或者不當利用。

辦法規定,在數據使用監管方面,數據利用主體應當按照開放平臺管理制度的要求和數據利用協議的約定,在利用公共數據的過程中,采取必要的安全保障措施,并接受有關部門的監督檢查。數據開放主體應當建立有效的監管制度,對有條件開放類公共數據的利用情況進行跟蹤,判斷數據利用行為是否合法正當。對數據利用主體的違法行為,如采用非法手段獲取開放平臺公共數據、超出數據利用協議限制的應用場景使用公共數據等,主管部門有權采取限制或者關閉其數據獲取權限等措施,并可以在開放平臺對違法違規行為和處理措施予以公示。

在公眾權益保護方面,雖然辦法通過一系列制度來提高平臺開放數據的質量,但仍然無法百分之百避免數據存在錯誤、遺漏等問題。為此,辦法建立了異議處理制度。期待這樣的處理方式,可以在第一時間最大限度地保護社會公眾的合法權益。

(作者單位:上海市司法局。感謝裘薇、崔艷春、黃雄、王曉妹、劉迎風、杜何陽、薛威等立法團隊成員以及復旦大學鄭磊教授等專家成員。)

責任編輯:劉維

(原標題:公共數據開放立法 把皇冠上的明珠還給社會)


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